首先（xiān）要了解下生產者責任（rèn）延伸製（EPR），又（yòu）稱為延伸產品責任，該概（gài）念最早由瑞典環境經濟學家Thomas Lindhqvist在20世紀90年代提出，他將EPR定義為一項政策原則（zé）(a policy principle)，即通過將產品製造者的（de）責任延伸到產（chǎn）品整個生命周期的（de）各個部分，特別是延伸到產品的（de）回收、循環利用和最終處置，促使產品係統在產品的整個生命（mìng）周期內向有利（lì）於環境的方（fāng）向改善。

目前來說，關於EPR中延伸責任的內容、範圍（wéi）和主體，各個國家（jiā）或地區的界定不（bú）同。如歐洲強調生產者的主（zhǔ）體責任，美（měi）國則強調責任分擔，產品鏈上的各（gè）個（gè）主體均有一定的責任。總的來說（shuō），現有（yǒu）的EPR研究中，大都認同責任分擔（dān）在EPR政策中必（bì）不可少，例如消費者有將產品返還到固定廢棄物收集點的責任，但是（shì）必須有一個主體承擔根本責任，而且所有主體的責任都需（xū）被明確界定。

歐洲

歐洲是EPR政（zhèng）策施行最早和最成熟的地區。當前，歐盟已經立法通過了四類產品的（de）EPR政策，既包裝類、報廢（fèi）汽車、電子廢（fèi）棄物（WEEE）以及（jí）廢舊電池,部分歐盟成員國（guó）還對地溝油、輪（lún）胎、衣物紡織品（pǐn）以及雜誌書刊等不同類型的產品出台（tái）了以EPR為原則的廢棄（qì）物回收政策。

以包裝類產品為例（lì），德國於（yú）1991年出台了《避（bì）免產生和再生利用包裝廢棄物法令》，是世界上第（dì）一個在EPR原（yuán）則指導下製定的廢棄產品管理法。該（gāi）條例（lì）要求生產廠家和分銷商對其產品包裝（zhuāng）進行全麵負責，回收其產品包裝，並再利用或再循（xún）環其中的有效部分。由於德國EPR的成功典範，歐盟於1994年出台了《包裝及包裝廢棄（qì）物指令》，這個法案於2004年進行了一次修訂。歐盟的包（bāo）裝指令將市政當局收集、分類和循環利用包裝（zhuāng）廢棄物的責任轉移到私（sī）人企業身上。同時對不同類型的包裝材料的回收（shōu）率進行了限定，其中紙和紙製品包裝的回（huí）收率要求達到60%。為應對此法案，不少生產商選擇單獨（dú）或聯合成立專（zhuān）門的公司來負責回收和處理其產品廢棄物，這類機構被稱為生產者責任組（zǔ）織（PRO）。以德國為例，包裝法令通過後，包括零售商、消費產（chǎn）品製造者和包裝製造者在內（nèi）的95家公司為免除其直接的實體義務，建立了DSD公司，這個（gè）公司會提供一套與政府建立的公（gōng）共廢棄物管理係統相平行的由私人主體運（yùn）營的係（xì）統，因此又被稱為“二元（yuán）係統”，被諸多國（guó）家和地區所效仿（fǎng）。同時為防止壟斷，德國法（fǎ）律還要求生產者（zhě）建立2家及以上的生產者責任（rèn）組織。這種規定也被認為可以加強競爭，提高回收效率。法國（guó）、比利時和捷克等國家則不同，它們的生產（chǎn）者責任組織（zhī）不再建立新的一套回收係統，而是通過與政府簽訂（dìng）各類（lèi）協議（如外包給政府），利用政府已有（yǒu）的廢棄物管理係統（tǒng）來回收（shōu）和循環利用（yòng）廢（fèi）棄產品，這種模式一般成（chéng）為“企業-政府模式”。另外還有一種“可交易的信用模式”，主（zhǔ）要在英國使用。在這種模式下（xià），產品生廠商或進口商從生產者責任組織（zhī）購買“包裝回收記錄”來證明其遵守相關法律。在（zài）英國，政府負責廢棄物的收集（jí）工（gōng）具，生產者責任組織則負責循環利用或處置。

自歐盟《包裝及包（bāo）裝（zhuāng）廢棄（qì）物指令》實施以來，各國的包裝廢棄物回收利用率基（jī）本保持一個逐年增長的趨勢（shì），以紙製品包裝為例，歐盟28國的平均回收率從2005年的75.7%增長到了2016年85%（表1）。

表1 歐盟（méng）部分國家2006-2016年紙（zhǐ）製品包裝的回收率（%）(da Cruz et al., 2014)

亞洲

日（rì）本各類包裝類廢棄物的填埋量(OECD, 2016)

日本、韓國以及我國台灣地區也是較早一（yī）批實踐生產者責任延伸製度思想的國家和地區。這其中，日本最早接（jiē）受生產者責任延伸製度思想的國家，它的相（xiàng）關立法係（xì）統（tǒng）和政策也相對成熟。自1995年其，日（rì）本先後頒布了《容器和包裝分類收集和循環利用促進法》和《特定家電循環利用法》兩項以EPR原則為核心的廢棄物管理法案(陳晨, 2007)。根據該法案，市政（zhèng）當局負有實體（tǐ）和經濟責任去收集（jí）消費者（zhě）丟棄的包裝廢物。生產者（zhě）或銷（xiāo）售者則負有經濟（jì）責任去回（huí）收利用或處理政府收集的包裝廢棄物。日本政府成（chéng）立（lì）了（le）一個專門負責回收和處理廢棄物的生產者責（zé）任組織，即（jí）日本容器和包裝回（huí）收協會。這個組織（zhī）負責將具體的回收利用行為外包給合格的回收者/公司。同時規定，生產者可（kě）以參（cān）與生產（chǎn）者責任組織的設立，且允（yǔn）許多個生產者責任組織的存在。但實際上，目前隻有日本容器和包裝回收協會一家（jiā）生產（chǎn）者責（zé）任組織存在。此外，日本政府還（hái）負責提高公眾意識，並通過教育活動促進適當的（de）分類。原則上，所（suǒ）有生產者都需要標記其產品以便於廢物分類。經過十多年的（de）執行，日本容器和包裝的填埋率顯著下降，同時各類包裝的也逐年提高（gāo）。

北美

美國（guó）和加拿大也是較早實踐EPR製度和政策的國（guó）家（jiā）。以美國為例，目前有（yǒu）10多個州設立了飲料瓶回收（shōu）法案（àn），通過使生產（chǎn）企業為飲料瓶收集和回收付費，使多餘（yú）的塑料垃圾從填埋場移出。通過使生產企業（yè）為飲料瓶收集和回收付費，使多餘的塑料（liào）垃圾（jī）從填埋場移出。除（chú）塑料瓶外，美國的32個州（zhōu）也已有特定產品的EPR法規，使生產者為廢棄電（diàn）視機和其他電子產品負責。加拿大在實施生產者責任（rèn）延伸（shēn）製度中將（jiāng）它（tā）作為一種更廣（guǎng）泛的市場經濟的管理手段，除了用於外包（bāo）裝廢物外，還用於其它的一些廢物管理，如：廢電池、電子設備、耐用（yòng）消費品、交通工具以及（jí）汽車輪胎等(Gardner, 2013; Hickle, 2014)。例如，加（jiā）拿大不列顛哥倫比亞省從1992年製訂了有關廢潤滑油處理的相關條例。在該規定作用（yòng）下每（měi）年有4千萬升以上的廢潤滑油通過生產者責（zé）任延伸製係統（tǒng）得以回收。1994年該省又通過了關於廢油漆的生產者責任延伸製規定，1997年有關溶劑（jì）、可燃液體、家用殺蟲劑、汽油和藥品的法規也建立了起來。不列顛哥倫比亞省通過引入生產者責任延伸製，地方政府的廢（fèi）物管（guǎn）理費用顯著（zhe）下降。

相（xiàng）比於（yú）歐洲和日本的國家層麵的強製性立法規定相比，美國和加拿大更傾向於（yú）各州政府探索（suǒ）廢棄物的各種管理途徑。盡管兩個國家的州和地方有EPR立法的動力，但距離建立EPR聯邦（bāng）性法（fǎ）律仍然很遙遠。此外，兩個國家的多數（shù）地（dì）方政府的法令規定多是鼓勵生產者而非強製要求生產者負（fù）責。最後，在北美地區，更強調將產品的回收利用責任按（àn）產業鏈中的角色公（gōng）平分（fèn）配，而非強調生產者的主體責任。這種做（zuò）法看似公平，實則稀釋了（le）生產者的責任，並降低了（le）激發其改（gǎi）進產品設（shè）計的動機的可（kě）能性。

經驗總結與啟示

世界上各個國家執行EPR政策有成功也有相（xiàng）對（duì）比較失敗的案例，綜合來看，在製定EPR政策（cè）時，以下幾點應著重考慮：（1）在立法層麵，要明晰EPR的概念和目標（EPR目標的目標並非回收利用產（chǎn）品，而是促進生產者從全生命周期角度出（chū）發，改進其產品設計，以使得其產品的環境影響減量化）；（2）責任可以分擔，但各個（gè）角（jiǎo）色必須責任都需被明確界定，這個責任包括產品的實（shí）體責任、經濟責任和信息責（zé）任；（3）必須建立一個明確和穩定的框架，以確保公平競爭，並為（wéi）所有（yǒu）人提供充分的監督和平等的規（guī）則，尤其是要防止生產者責任租（zū）住的壟斷；（4）要保證EPR政策相關（guān）信（xìn）息的透明度，如政策的執行情況、PRO的資金來源去向等等；（5）政府或相關管理機構（gòu）應負責監督和審查EPR政策的執行情況，並應確保有適當的行政執法手段來嚴懲違法者。

報（bào）告創作團隊：複旦發展研究院（yuàn）-麥德龍研究團（tuán）隊（首席專家：複旦（dàn）大學環境科學與工（gōng）程係Marie Harder教授）

資料來源：澎湃（pài）新聞.新浪新聞

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